特别“关照”特定种类设备安全-写在《特定种类设备安全监察条例》实施一周年之际

  这个日后在我国的特种设施安全监察史上具有里程碑式的法规，是第373号国务院令2003年3月14日公布的。但巧合的是，实施的这一天刚好与国际儿童节同日，说明特定种类设备安全监察与祖国的未来安全健康成长紧密相连。

  又是火红。一年来，从白山黑水到秀丽江南；从莽莽戈壁到南海之滨，我们欣喜地看到，《特种设施安全监察条例》（以下简称为《条例》）所体现出的精髓，已化作全国质检人实践的实际行动，结出累累硕果。

  但袁伦海的心情却无法放松，他是河南省周口市川汇区质量技监局特定种类设备安全监察股股长，从事特种设施安全管理工作20余年。他早早的来到办公室，只站着整理了一下衣服，拿起公文包就朝外走。

  严肃的表情，表明他今天要办的可不是一般的事情。前几天，他接到了由市局转发的国家质检总局《关于加强“五一”黄金周期间客运索道和大型游乐设施等特定种类设备安全工作的通知》，要求他们积极开展对所辖区域内各种特种设备的安全检查，督促使用单位做好安全管理工作，落实应急救预案，确保安全运营。对国家风景名胜区、大型游乐园（场）等旅游景点，对客运索道和大型游乐设施开展重点检查。没过多久，他又接到了市政府关于类似的安全问题的通知。他今天要做的事就是下企业检查特种设施安全工作，这成为他在“五一”节前的工作重点。

   可以说，如今政府对特定种类设备的安全问题的重视程度，前所未有。

  关于这一点，袁伦海有自己的亲身经历，他说，前几年我还在劳动局工作时，我们曾经对一家区属大型企业使用的特种设备进行监督监察，发现存在一处明显的事故隐患，向政府申请停产整改时，政府领导却考虑该企业是一个利税大户，而且正在生产期，停止使用会带来一定的经济损失，就拖延了将近2个月才让其停产整改检修，幸好没发生什么事故，但这在一定程度上表明安全工作在当时还不够重视。

  但是，现在情况却有了明显的变化，“去年9月，我们在周口市郊区发现一个非法生产乙炔的窝点，属易燃易爆的乙炔气储存罐旁赫然有个明火锅炉，使用的锅炉压力容器已接近报废状态，而且该生产点与一所中学仅有一墙之隔，存在严重的事故隐患。在对该点监督检查的过程中，当事人极不配合并，对下达的安全监察意见书也置之不理，因其位于两乡交界处，当地的乡政府对此事不予配合，而且互相推诿，推卸责任。我们便向区政府汇报了详情，并将《特种设施安全监察条例》的相关规定一并汇报，政府领导高度重视，成立了一个以副区长为组长，有安全办、公安局、两个乡政府等单位参加的治理小组，在3天之内就对该窝点进行彻底拆除，消除了事故隐患，追究了相关人员的法律责任。当时我们特受鼓舞！”袁伦海的语气中透着兴奋。

   “都是因为《条例》中有第七条的原因。”许多人在谈到这个问题时，都把原因归结于此。

  国家质检总局法规司司长刘兆彬在一次访谈中谈到，国务院302号令，对于重大的安全事故追究责任有专门规定，县级以上，包括县一级、市一级政府，对安全生产负有一定责任。依据国务院302号令，《条例》里设立第七条，县级以上人民政府同样对于特定种类设备的安全也承担一定的责任。作为政府，你的职责就是保护人民群众的安全。

  因此，政府有责任督促、支持对特种设施安全监察，依法履行职责。而且对出现的一些问题，政府也有责任进行协调解决，如果不解决、不协调，你失职，就按照国务院的302号令的有关规定，也要进行追究。

  明确了政府部门的责任，明确了县级以上人民政府同样对于特定种类设备的安全也承担一定的责任。各基层质量技监局特种设备管理的工作人员纷纷向记者反映，有了这一条，他们在基层的工作比以前顺利多了。

  “哗”地一声，水从一只高2米、直径约1米的土锅炉里倾泻而出。待水一放完，执法人员就拿起切割机肢解这一被专业人士喻为“定时炸弹”的自制土锅炉。这是杭州市质量技监局上城分局开展为期一周的特种设施安全大检查时“割”下的第一刀。

  “这样的土锅炉一旦发生爆炸，后果将不堪设想，前段时间上海一浴室发生锅炉爆炸的教训还不够深刻吗？”执法人员当场宣布，依据《浙江省特定种类设备安全管理条例》对负责人下达了处罚决定书，。

  没有规矩不成方圆。据了解，《条例》在实施以后，掀起了特定种类设备法规建设的新气象。上述执法人员所依据的《浙江省特种设施安全管理条例》就是其中的一个。

  翻开特定种类设备安全监察的法规历史，在《条例》颁布前，关于特种设备方面的管理，象锅炉压力容器，主要依据的是1982年国务院颁布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，其他类似电梯、起重机械等特种设备，依靠的就是原来国家质量技术监督局的一个局令了。

  “这些老的规定与当前的形式不相适应，突出在法律法规不健全，执法依据匮乏，监控手段不足，监察管理力度不够等问题。比如对电梯的管理，随着城市建设的发展，使用电梯的单位逐渐增多，随之而来的就是对电梯的监督管理工作加大，而原来这些规定对电梯这类特种设备几乎没有一个完善的监督管理机制。”有丰富基层工作经验的袁伦海得出一个结论：单一的管理制度已不能适应当前特种设备安全监察工作的复杂情况。

  于是，当《条例》以法律形式将7类特种设备的监督管理职权赋予质检部门，确立了行政许可、监督检查两项基本安全管理制度，指明了特种设备安全监察工作改革发展的方向后，法制建设取得重大突破。

  一年来，国家质检总局组织制定了特种设备安全监察法规体系研究，确立了以安全技术规范为基础的法规框架结构，初步拟定法律1件、行政法规1件、规章19件，安全技术规范355个，并在总局锅检中心设立了法规工作机构。成果也是丰厚的：《特种设备安全法》已列入十届全国人大立法计划，为配合《条例》实施，制定了《气瓶安全监察规定》（总局第46号），并相继制定、发布了《特种设备行政许可实施办法（试行）》、《锅炉压力容器使用登记管理办法》、《特种设备检验检测机构管理规定》、《在用工业管道定期检验规程》、《机电类特种设备制造许可规则》等规范性文件12件。

  与此同时，地方特种设备的立法工作也在全国各地相继开花。《浙江省特种设备安全管理条例》、《广东省特种设备安全监察规定》、《江苏省特种设备安全监察条例》相继出台并实施，成了特种设备监察工作的必要补充，如《广东省特种设备安全监察规定》鉴于《条例》中对销售环节没有进行规范，从而对销售行为专门进行了补充规范，要求销售者对销售产品的合法性负责，并设定了相应的法律责任。

  一位专家的话很有道理：特种设备的法规体系，就像是一道道套在特种设备上的“紧箍咒”一样，谁也甭想逃脱它的手掌心。

  “总认为使用的是自已设计、制造、安装的起重机械，不会被你们发现，没想到还是被你们查到了”。面对山东省滨州市质量技监局安全监察执法人员，怀揣侥幸心理的企业负责人惭愧的低下了头。今年4月底，经群众举报，滨州市质量技监局安全监察执法人员查处一起擅自设计、制造、安装起重机械案件。

  在滨州市邹平县某常压锅炉厂，安全监察执法人员发现该厂正在使用的两台起重机械未办理注册登记手续，也未经过验收检验。经进一步调查，该厂负责人贾某某承认，正在使用的两台起重机械是在未经许可的情况下，由自已单位设计、制造、安装的。根据实施的《条例》规定，设计、制造、安装及使用特种设备必须取得省级以上质监部门的许可。滨州市质量技监局按照《条例》第六章第六十七条规定，责令该企业限期整改，并处以8万元罚款。

  此类案件，2003年滨州市质量技监局执法人员也曾查到过几起，但由于使用的特种设备是2003年6月以前制造的，当时现行的《特种设备安全监察条例》还未出台，处罚依据和力度不够，执法效果不佳。

  执法人员承认，过去的《条例》，特别是1982年颁布的《暂行条例》根本就没有执法手段，这就削弱了监察管理人员的监督力度。过去对存在事故隐患、不按规定安装使用的特种设备，督促采取整改措施时，没有强制手段，没有行政处罚的依据，要求生产、使用单位整改时，还须报政府主管部门批准后才能进行整改，相应的拉长了整改时间，增大了安全隐患的潜伏期。

  《条例》实施后，明确了监督管理部门的责任和职能，基层执法人员可以直接行使监督监察权利，明确了生产、使用安装单位的法律责任，加大了特种设备管理的工作力度。

  但是，各级质量技监机构对特种设备的管理，绝不仅停留在一个“罚”字上。防患于未然，始终是他们的工作重心。

  而全国的特种设备有300万，监察的人员只有4000多人。设备众多，监管人员稀缺成了一个突出矛盾，靠4000多人要在全国监管到位是非常困难的。

  广州市在全国首例聘请了200余名“安全协管员”,对全市电梯实行辖区安全监察。据广州市质量技术监督局特种设备安全监察处处长林歌士介绍，这些“安全协管员”大多是各区、街、镇、村委会的工作人员或某公司、集团的职员，对自己所分管的地区情况相当熟悉，他们对监管地区的电梯进行定期巡查，其监察范围包括：电梯是否贴有安全检验合格标志、使用单位是否对电梯进行定期保养和检修、乘客使用电梯是否适当等等。一旦发现电梯故障，“安全协管员”会立即向质监部门报告。

  紧接着，安徽淮南市、江西兴国县等质量技监局也给特种设备装上了“监控眼”———创建了一支安全信息员队伍，真正起到了防患监控作用。这些“监控眼”如火眼金睛般地射向设备安全中的重点、疑点、盲点和患点。例如，江西兴国县潋江镇安全信息员得知该辖区电力电杆厂为急需供货生产，重新启用一台封存报废的承压锅炉，由于及时发现，及时报告，当日县局便对该起案件进行了查处，迅速排除了一起重大安全隐患；两年来淮南市质量技监局查处涉及食品、制酒等行业利用油桶自制的“土锅炉”、“土容器”、违令收购废旧气瓶等32起案件中，有相当一部分的线索是由安全信息员提供的。

  不仅如此，按照《条例》的综合治理原则。特种设备安全涉及社会各个方面，单靠一个部门不可能做好这项工作，应当发挥全社会的力量，综合治理、严格监督。各级政府及其相关部门、广大人民群众、新闻媒体及其他社会中介组织等均有监督权、建议权、举报权。

  在这一年中，由于各级质量技监局在贯彻实施《条例》中加大了宣传力度，越来越多的普通民众加入到了特种设备安全监管之中来，要打一场“人民战争”。

  天津一名市民得知重庆市开县发生令人震惊的井喷事件，想起自家附近有一家大型黑液化气站，越想越怕，立即向质量技术监督部门进行了举报；烟台芝罘区群众向质量技监监局举报，幸福办事处辖区某公司使用的锅炉存在重大安全事故隐患，其中一台随时有发生爆炸的危险；广州市东山区群众投诉文德路文化大楼25层高楼的电梯，不仅门开不全关不紧，时常夹人，而且各种控制开关大多老化，极易困人甚至出现“一飞冲天”或“一落到底”惊险场面……

  不用例举太多这样的例子，数字可能说明一切。2003年特种设备事故继续保持稳中有降的态势：全年没有发生特大事故，与2002年同期相比，事故总起数下降了18％，重大事故下降了40％，死亡人数下降了33％，直接经济损失下降了15％，特种设备安全状况步入良性轨道。

  “这主要是前半年进行了普查整治，建立动态监管，后半年，《条例》又开始实行了，我们的管理更有力有关。”基层局的特种设备安全管理人士都把事故率下降归结于此。

   企业是特种设备安全的第一责任人。这是《条例》的５条原则之一 ———企业负责原则。

  今年初的一天，浙江余姚立源竹木制品有限公司将一面书有“发展经济保驾护航”的锦旗送到余姚质量技监局，感谢该局锅检所副站长王航贵及时发现并帮助退掉了新买的劣质锅炉。

  “是王航贵拔除了这颗埋在我们全体工作人员身边的‘定时炸弹’，”企业代表说。他们深知，如果出了问题首要的责任就是他们的。

  《条例》明确了企业在特种设备安全方面的权利、义务和法律责任。记者在采访中发现，许多企业负责人都表示在这一年里感受到了前所未有的压力。当然，这种压力一旦转化为动力，就是对人民的生命安全负责。

  据北京市石景山游乐园主管安全的副总经理刘玲介绍，他们每日都要对游乐园设施进行“点检”，“主要检查气压表、电流表等数据是否与标准一致，运转是否正常等。有一项异常都不可载客。”据她讲，石景山游乐园的大型游乐设施每日必须空车试行3次以上，才开始迎接第一批客人。

  除此之外，石景山游乐园还制定了安全服务定岗定责制度，从早上合闸到晚上断电，员工的每一步工作都受到安全服务制度的约束。该园每年都要对大型的游艺设施进行大修，游艺车两年解体一次，每次都要对车头上的车轴做金属疲劳试验，确保车体的性能安全。

  北京游乐园的李先生对记者描述了该园完整的安全检查制度。“完整的检查制度是本园保证安全的基础。”据他介绍，每天管理设备的技术人员都要对设施进行早检，领导还要进行抽检。主要是在游艺设施载客之前对其性能和是否正常运转进行把关。每月游乐园还要进行月检。

  他说：“现在，游乐园一直将安全当成重中之重。能通过这么多检查的游艺设备。游客可以放心乘坐！”

  北京雁栖湖游乐园别出心裁，不仅制定了两检制度，而且还采取了“攻心”策略。据该园的崔先生介绍，他们每日都要对园内的游乐设施进行两次检查。技术人员进行一次全方位的检查，管理人员还要复查一次，两次检查完成才能开门迎客。而且，在对设备进行检查之前，全体员工都要进行安全宣誓，其目的是让工作人员树立安全意识，从心理上重视安全。

  当然，仍有很多为了赚钱，不惜玩命的企业。记者在采访了众多基层特种设备检查人员，从他们的平时检查结果中发现了一个规律：无论从企业还是设备的检查情况看，都存在较为严重的“大小失衡”现象，一方面，从检查的企业情况看，大规模的公司的安全法制意识较强，安全管理制度相对健全，而且执行情况较好，在用设备能够按期申请检验，作业人员能够持证上岗。而一些小企业却明显存在违规操作行为，安全责任意识较差，对设备的管理也较松懈，在用设备超期未检及操作人员无证上岗情况比较突出，有的甚至对事故隐患视而不见。从检查的设备情况看，无论是大企业还是小企业，都对较大型特定种类设备的安全管理比较到位，维护保养比较及时，设备安全状况也较好；对小型设备的安全管理却明显疏松，设备不登记、超检验周期使用、操作人员无证上岗等问题普遍存在。

  对此，有关专家认为，由于部分企业管理者重生产轻安全，重眼前效益轻长远发展，重大隐患轻小事故，没有树立起应有的安全责任意识。他强调，任何企业管理者都必须认识到，安全生产不仅是企业健康发展的重要保障，而且与职工的生命安全息息相关，安全生产工作必须做细做足，不能抱有任何的侥幸心理。